Κώστας Μελάς: Απλά μαθήματα Οικονομικής Πολιτικής

Α.

Ένα ζήτημα που συζητείται(;) τις τελευταίες μέρες είναι η φορολογική πολιτική τόσο της κυβέρνησης όσο και αυτή της αντιπολίτευσης. Κυρίως η συζήτηση επικεντρώνεται στον ΕΝΦΙΑ αλλά υπάρχουν και σκόρπιες απόψεις για την φορολογία γενικότερα. Όπως όλες οι συζητήσεις(;) που γίνονται μέσω της TV, επί της ουσίας περισσότερο αποσκοπούν σε επικοινωνιακούς λόγους και ελάχιστα ή σχεδόν καθόλου δεν πραγματοποιούνται για λόγους ουσίας. Στην καλύτερη των περιπτώσεων εκφράζονται απόψεις που θίγουν πλευρές του ζητήματος, των οποίων η μερικότητα κυρίως εξυπηρετεί (ή το αντίθετο) τους θεσμικούς πολιτικούς φορείς που ανταγωνίζονται για την κατάληψη της εξουσίας. Όμως όλοι οι οικονομικοί επιστήμονες, οι ασχολούμενοι με την μακροοικονομία και την οικονομική πολιτική γνωρίζουν ότι η φορολογική πολιτική αποτελεί εργαλείο άσκησης της δημοσιονομικής πολιτικής η οποία με τη σειρά της αποτελεί ένα από τα βασικά μέσα  της ασκούμενης οικονομικής πολιτικής, για την επίτευξη των στόχων της.

Όμως ας πάρουμε τα πράγματα από την αρχή.

Κάθε συζήτηση γύρω από την οικονομική πολιτική, αρθρώνεται γύρω από την ιδέα ότι υπάρχει μια δεδομένη σχέση μεταξύ ορισμένων μεταβλητών (τα μέσα της οικονομικής πολιτικής) που ελέγχονται από τις οικονομικές αρχές και τελικών οικονομικών στόχων[1]. Το οικονομικό σύστημα λειτουργεί ως ένας μεγάλος μηχανισμός, του οποίου δύναται να προσδιορισθούν τα αποτελέσματα κινώντας τους σωστούς μοχλούς ενώ οι οικονομικοί λειτουργοί δεν διαφέρουν πολύ από τους τροχούς συναρμογής ενός οδοντωτού τροχού. Αυτό είχε προκαλέσει την ανάπτυξη της θεωρίας της οικονομικής πολιτικής η οποία βασίζονταν σε δεδομένες τεχνικές μεγιστοποίησης κάτω από συγκεκριμένους περιορισμούς των συναρτήσεων-στόχων, οι οποίες εξέφραζαν την επιλογή του δημόσιου επιλογέα.


Η ιδέα αυτή στηρίζεται στο ότι, μόνο με τον τρόπο που αναφέραμε, οι οικονομικές αρχές μπορούν να επιτύχουν, χρησιμοποιώντας τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους, κάποιους και με σχετική σιγουριά από τους στόχους που έχουν θέσει.

Βέβαια σ' όλες τις περιπτώσεις η σχέση μεταξύ μέσων και στόχων δεν είναι άμεση. Οι οικονομικές αρχές προσπαθούν να επηρεάσουν πρώτα ενδιάμεσους στόχους που υποτίθεται ότι συνδέονται στενά τόσο με τα μέσα όσο και με τους τελικούς μακροοικονομικούς στόχους.

Κάθε οικονομική θεωρία ως απώτερο ιδανικό σημείο επιτυχίας της επιζητεί την εσωτερική και εξωτερική ισορροπία, τη σταθερότητα και την ισορροπημένη ανάπτυξη του οικονομικού συστήματος στο οποίο αναφέρεται. Συνήθως και παραδοσιακά, το σημείο αυτό, στη βραχυχρόνια μακρο­οικονομική πολιτική "αντιπροσωπεύεται" από συγκεκριμένους ποσοτικούς στόχους τους οποίους έχουν τη δυνατότητα να ελέγχουν οι οικονομικές αρχές με σχετική ευχέρεια.

Τέτοιοι στόχοι είναι: οι διακυμάνσεις του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος, το επίπεδο των τιμών, το έλλειμμα των τρεχουσών συναλλαγών, η πλήρης απασχόληση.

Η σημαντικότητα των στόχων αυτών, παρά τις ουσιαστικές ή όχι διαφωνίες μεταξύ των οικονομικών θεωριών για τον τρόπο που αυτοί μπορούν να επιτευχθούν, συγκεντρώνει την ευρεία συμφωνία τους.

Η συγκεκριμενοποίηση των στόχων της βραχυχρόνιας μακρο­οικο­νομικής πολιτικής μας επιτρέπει στη συνέχεια να περάσουμε στην ανα­φορά των μέσων που έχουν στη διάθεσή τους οι διαχειριστές της οικονομικής πολιτικής ώστε να επιτύχουν τους στόχους τους.

Τα μέσα πολιτικής που παραδοσιακά χρησιμοποιεί η οικονομική διαχείριση είναι τα γνωστά: δημοσιονομική πολιτική, νομισματική πολιτι­κή, εισοδηματική πολιτική και πολιτική συναλλαγματικής ισοτιμίας.

Εάν θέλουμε να τα εξειδικεύσουμε θα ορίζαμε ότι η δημοσιονομική πολιτική κυρίως ασκείται μέσω της φορολογικής πολιτικής , της μεταβολής των δημοσίων δαπανών και του δημοσίου δανεισμού, η νομι­σματική πολιτική μέσω της μεταβολής του επιτοκίου ή της προσφοράς χρήματος, η εισοδηματική μέσω του διαιτητικού καθορισμού του ονομα­στικού ημερομισθίου και η συναλλαγματική πολιτική μέσω της διακύμανσης της ισοτιμίας του νομίσματος.

Το ζήτημα που τίθεται, κεντρικό στη θεωρία της Οικονομικής Πολιτικής, είναι να προσδιορισθεί η κατεύθυνση και η ταχύτητα με την οποία τα μέσα θα πρέπει να προσαρμοσθούν με στόχο να οδηγήσουν το σύστημα στο σύνολο των επιθυμητών τιμών που είχαν καθοριστεί ως στόχοι και από τους οποίους για διάφορες αιτίες είχαν απομακρυνθεί. Το πρόβλημα δηλαδή συνίσταται στην αναζήτηση εκείνων των τιμών που πρέπει να έχουν τα μέσα πολιτικής (μεταβλητές- ελέγχου) έτσι ώστε να επιτύχουμε τις επιθυμητές τιμές των μεταβλητών-στόχων.

Άρα έχουμε ένα οικονομικό σύστημα το οποίο αποτελείται από αλληλοεξαρτώμενες μερικές αγορές (αγορά αγαθών και επενδύσεων, αγορά χρήματος, αγορά εργασίας, αγορά εξωτερικών συναλλαγών) και οποιαδήποτε μεταβολή στις μεταβλητές – μέσα κάθε (μερικής) αγοράς επιδρά στις υπόλοιπες. Άρα χρειάζεται ένας κατάλληλος συντονισμός των μέσων οικονομικής ώστε να υπάρξουν τα επιθυμητά αποτελέσματα (στόχοι). Δηλαδή δεν αρκεί να επιτευχθούν οι στόχοι σε μια μερική αγορά χωρίς να υπολογισθούν οι επιπτώσεις στις άλλες μερικές αγορές και στο συνολικό οικονομικό σύστημα.

Σύμφωνα με τα παραπάνω, πχ,  η δημοσιονομική πολιτική δεν είναι μόνο θέμα ελλειμμάτων, πλεονασμάτων και ισοσκελισμένων προϋπολογισμών.  Αυτά είναι βασικά στοιχεία αλλά δεν είναι τα μόνα.  Εκ πρώτης όψεως τα ελλείμματα ή/και τα πλεονάσματα επηρεάζουν τη συνολική ζήτηση.  Επιπρόσθετα είναι δυνατόν να επηρεασθούν και άλλες πτυχές της οικονομίας όπως η ρευστότητα και τα επιτόκια και κατ’ επέκταση η οικονομική δραστηριότητα γενικότερα.

Η μακροοικονομική διάσταση της δημοσιονομικής πολιτικής είναι γεγονός ότι όπως σε όλα τα φάσματα της οικονομικής πολιτικής μπορεί να δημιουργηθούν θετικά ή αρνητικά δεδομένα ανάλογα με το μίγμα και τη δομή της συγκεκριμένης πολιτικής.  Αν για παράδειγμα μία κυβέρνηση έχει ψηλούς φορολογικούς συντελεστές με στόχο τα ψηλά έσοδα από επιχειρήσεις ή τους ψηλά αμειβόμενους στο τέλος μπορεί να υπάρξουν τα αντίθετα αποτελέσματα, δηλαδή μείωση στον ρυθμό οικονομικής μεγέθυνσης και περισσότερη ανεργία.  Είναι επίσης δυνατό να προκύψουν και χαμηλότερα φορολογικά έσοδα.  Μια τέτοια πολιτική θα επενεργούσε αρνητικά στην επενδυτική δραστηριότητα όσο και στην προσφορά εργασίας.

Εν ολίγοις μπορεί να προκρίνεται η φιλοσοφία των ψηλών φορολογικών συντελεστών σε ψηλά εισοδήματα , σε ακίνητη περιουσία και σε κέρδη και να παραγνωρίζονται εντελώς οι παράπλευρες συνέπειες/παρενέργειες.  Το μήνυμα είναι ότι σε αρκετές περιπτώσεις δημιουργούνται στρεβλώσεις και άλλες αρνητικές παρενέργειες.

Πρέπει όμως να κατανοηθεί ότι η δημοσιονομική πολιτική επηρεάζει και άλλα δεδομένα. Πέραν της μακροοικονομικής διάστασης και με συνακόλουθες προεκτάσεις η δημοσιονομική πολιτική επηρεάζει είτε θετικά είτε αρνητικά κοινωνικά καθώς και αναπτυξιακά δεδομένα.

Σε σχέση με την κοινωνική διάσταση η κυβερνητική πολιτική μπορεί διά της πολιτικής των δαπανών ή/και των εσόδων, να επηρεάσει κοινωνικά φαινόμενα όπως η ανισότητα , το κοινωνικό κράτος και ούτω κάθε εξής.  Η αξιολόγηση της κοινωνικής διάστασης της δημοσιονομικής πολιτικής  αποτελεί τεράστιο κεφάλαιο.

Το συμπέρασμα που συνάγεται αβίαστα από όσα έχουμε αναφέρει μέχρι τώρα είναι ότι : είναι λάθος να καθορίζεται ex-anteη ποσότητα (πχ  το ύψος της φορολογικής επιβάρυνσης ή και των δημοσίων δαπανών ) ενός μέσου άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής χωρίς : α) εκτιμήσεις για τις μακροοικονομικές επιπτώσεις του στα μεγέθη- στόχους, πχ ρυθμός μεγέθυνσης του ΑΕΠ, απασχόληση , δημιουργία μη διαχειρίσιμων ελλειμμάτων , πληθωρισμού ή αντιπληθωρισμού κτλ  και β) να ληφθούν υπόψη οι περιορισμοί που υφίστανται από το οικονομικό περιβάλλον (πχ  τον τρόπο χρηματοδότησης των δημοσίων δαπανών ).  Αυτό προϋποθέτει επομένως τη δημιουργία εκτιμήσεων,  μέσω προσεκτικών σεναρίων σε  περιβάλλον  αβεβαιότητας . Το τι επιθυμούμε να πράξουμε με βάση ιδεολογικά προτάγματα δεν αποτελεί πάντοτε στοιχείο επιτρεπτό από την αδήριτη πραγματικότητα.





Β.

Η ιδεολογική τοποθέτηση του ασκούντος την οικονομική πολιτική συνιστά κριτήριο στην επιλογή του μίγματος των μέσων (εφικτών) που θα χρησιμοποιηθούν.  Μεσοπρόθεσμα η αριστερή στρατηγική εξαρτάται περισσότερο από ένα ισοζύγιο υψηλών φόρων –υψηλών κοινωνικών δαπανών παρά χαμηλών φόρων –χαμηλών κοινωνικών δαπανών. Αυτό προκύπτει από τη θεμελιώδη μας δέσμευση για συλλογικές λύσεις στα συλλογικά προβλήματα. Αντίστοιχα μια (νέο) φιλελεύθερη στρατηγική επιλέγει ένα συνδυασμό χαμηλότερων φόρων – χαμηλότερων κοινωνικών δαπανών. Αυτό προκύπτει από την πεποίθηση ότι τα κοινωνικά προβλήματα θα πρέπει να επιλύονται με την ατομική συμμετοχή του πολίτη .  Όμως  το πιο συνηθισμένο   που συμβαίνει με τις  ιδεολογικές τοποθετήσεις , είναι ότι αναιρούνται , πολύ συχνά, καθώς συγκρούονται με την αδήριτη πραγματικότητα.  Τότε εξαναγκάζονται σε βίαιη προσαρμογή που σηματοδοτεί και υψηλότερο κόστος.

Η πρώτη αντίληψη , η οποία επί της ουσίας φέρνει στο νου την σοσιαλδημοκρατική εμπειρία των κεντρικών, και ιδίως,  βόρειων χωρών της ευρωπαϊκής ηπείρου, θα πρέπει να συλλέγει τους υψηλούς φόρους ώστε να χρηματοδοτεί τις υψηλές κοινωνικές δαπάνες. Συγχρόνως θα πρέπει να παράγει εισόδημα ικανό και διαρκές ώστε από αυτό να παράγονται οι αντίστοιχοι φόροι. Όμως παράλληλα θα πρέπει να υπάρχει αποτελεσματικότητα στις δαπάνες ώστε το αντίκρισμα στην κοινωνία να είναι το αντίστοιχο. Αμέσως γεννιέται το ερώτημα της εκτιμήσεως του ύψους των εσόδων και των δαπανών προς το οποίο θα πρέπει να καθοριστεί ως στόχος. Δηλαδή η συγκεκριμένη αντίληψη , όπως αυτή εκφράζεται στην Ελλάδα, (κυρίως από την αντιπολίτευση) θα πρέπει να υποδείξει ποιο είναι το επιθυμητό ύψος των συνολικών εσόδων της ΓΚ (ως % του ΑΕΠ) .Το κυριότερο βεβαίως είναι να υποδείξει ,συγκεκριμένους τρόπους  για την επίτευξή τους.

Σήμερα στην ευρωζώνη  οι συνολικές δαπάνες  και τα συνολικά έσοδα της ΓΚ  των χωρών που συμμετέχουν σε αυτή  , κατά μέσο όρο, παρουσιάζονται  στον Πίνακα  1

Πίνακας  1

Συνολικές δαπάνες – έσοδα ΓΚ σε ευρωζώνη και Ελλάδα.

Ευρωζώνη Ελλάδα Ευρωζώνη Ελλάδα
Δαπάνες Δαπάνες Έσοδα Έσοδα
Γενικής Γενικής Γενικής Γενικής
Κυβέρνησης Κυβέρνησης Κυβέρνησης Κυβέρνησης
1995-99 49,8 45,1 46,1 39,3
2000-04 47,2 45,9 45,1 40,6
2005-09 47,6 48,2 45 39,6
2010 51 50,6 44,8 40,4
2011 49,5 49,8 45,3 42,2
2012 49,9 50,7 46,2 44,4
2013 49,8 50,8 46,8 45,8
Πηγή: Eurostat

Παρατηρούμε ότι ενώ την περίοδο 1995-2010 τα συνολικά έσοδα της ΓΚ  της Ελλάδος υστερούσαν  , περίπου 5-5,5 μονάδες από το μέσο όρο των χωρών της ευρωζώνης , από το 2011 η κατάσταση βαίνει βελτιούμενη και το 2013 ουσιαστικά βρίσκονται πολύ κοντά στο μέσο όρο των χωρών της ευρωζώνης.  Σημειώνουμε ότι οι μόνες χώρες που βρίσκονται πάνω από το μέσο όρο είναι η Φιλανδία, η Γαλλία , το Βέλγιο και η Αυστρία. Επίσης, από τις υπόλοιπες χώρες της ΕΕ η Δανία και η Σουηδία (συνολικά έσοδα ΓΚ περίπου 61,0%. Τα υψηλότερα στην ΕΕ).  Βεβαίως αυτή η βελτίωση οφείλεται σε μια έντονη φοροεπιδρομή  προκειμένου να εξισορροπήσουν τα δημοσιονομικά μεγέθη  και να παραχθούν τα απαραίτητα  πρωτογενή  πλεονάσματα για την εξυπηρέτηση του δημοσίου χρέους σύμφωνα με το πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής.  Θα αναφέρω ένα παράδειγμα : το ύψος των προσδοκώμενων εσόδων από τον ΕΝΦΙΑ για το 2014 ανέρχεται σε 2,7 δις ευρώ  δηλαδή περίπου σε 1,5% του ΑΕΠ. Το δυσβάσταχτο  του φόρου αυτού δεν αφορά μόνο τους καλούντες να τον καταβάλουν αλλά επιδρά τα μέγιστα στην διάλυση της αγοράς ακινήτων και συνεπώς αρνητικά στη μεγέθυνση του ΑΕΠ.  Η κατάργησή του όμως δημιουργεί ένα «κενό» στα έσοδα 2,7 δις ευρώ.  Αυτό σημαίνει ότι το «κενό» αυτό θα πρέπει να καλυφθεί (από άλλα έσοδα ) αν  αποτελεί στόχο η διατήρηση ή και η αύξηση των εσόδων ως % του ΑΕΠ.  Παράλληλα  η σχεδόν εξαφάνιση των αφορολογήτων ποσών στο φόρο εισοδήματος (και τα υπόλοιπα συναφή μέτρα) συνέβαλαν επίσης στην αύξηση των συνολικών εσόδων περίπου στο μέσο όρο των χωρών της ευρωζώνης. Η επαναφορά του αφορολογήτου  θα πρέπει ποσοτικά να αξιολογηθεί και να εκτιμηθεί ως προς την συνεισφορά του στα συνολικά έσοδα.  Ακόμη η πάταξη της φοροδιαφυγής επειδή αποτελεί ένα δύσκολο εγχείρημα (για πολλαπλούς λόγους) δεν μπορεί ν αποτελέσει βέβαιη βάση συνεισφοράς στα έσοδα του κράτους. Η εκτιμώμενες επιπτώσεις των αλλαγών στη φορολογία , ακόμη και αν επιφέρουν μείωση βραχυχρόνια στα έσοδα ως % του ΑΕΠ , δεν είναι κάτι το σημαντικό αν εκτιμηθεί ότι θα αυξηθούν μακροχρονίως μέσω της μεγαλύτερης απόδοσης λόγω της  προσδοκώμενης μεγέθυνσης του ΑΕΠ . Όμως επειδή ακριβώς πρόκειται για εκτίμηση απαιτείται εγρήγορση στην αντιμετώπιση των όποιων αποκλίσεων.  Το σημαντικό είναι ότι μέχρι να επιβεβαιωθεί η αύξηση του ΑΕΠ αλλά και η μέσω αυτού αύξηση των εσόδων , βραχυχρονίως ή και μεσοπρόθεσμα ε θα υπάρξει μείωση των εσόδων ως % του ΑΕΠ, και το κυριότερο θα υπάρχει μεγαλύτερο δημοσιονομικό έλλειμμα που με κάποιο τρόπο χρειάζεται να καλυφθεί.

Πίνακας 2

Βασικά δημοσιονομικά μεγέθη της ελληνικής οικονομίας.

Έσοδα Δαπάνες Ισοζύγιο Πρωτογενείς Τόκοι Πρωτογενές
Γενικής Γενικής Γενικής Δαπάνες Πληρωμένοι Ισοζύγιο
Κυβέρνησης Κυβέρνησης Κυβέρνησης (ESA 95)
2001 40,9 45,4 -4,4 38,8 4,8 2,1
2002 40,3 45,1 -4,8 39,5 5,1 0,8
2003 39 44,7 -5,7 39,8 5,2 -0,8
2004 38,1 45,5 -7,4 40,7 5,9 -2,6
2005 39 44,6 -5,6 39,3 7,2 -0,3
2006 39,2 45,3 -6 40,7 4,7 -1,5
2007 40,7 47,5 -6,8 42,7 4,8 -2
2008 40,7 50,6 -9,9 45,5 5,1 -4,8
2009 38,3 54 -15,7 48,8 5,2 -10,5
2010 40,4 51,4 -11 45,5 5,9 -5,1
2011 42,2 51,9 -9,7 44,7 7,2 -2,4
2012 44,4 53,4 -9 48,3 5 -3,9
2013 45,8 58,5 -12,7 54,6 4 -8,7
Πηγή: ΕΛΣΤΑΤ

Η δεύτερη αντίληψη  , είναι η κυρίαρχη σημερινή αντίληψη που εκφράζεται από τους βασικούς πολυμερείς οργανισμούς  ΔΝΤ, ΟΟΣΑ κτλ η οποία επικεντρώνεται στη μείωση της παρέμβασης του αναδιανεμητικού ρόλου του κράτους στην οικονομία. Στοχεύει στη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης και των εσόδων του κράτους και στη βάση του ισοσκελισμένου προϋπολογισμού και στη μείωση των κρατικών δαπανών που κατευθύνονται στις λεγόμενες δημόσιες υπηρεσίες (υγεία, ασφαλιστικό σύστημα , παιδεία κτλ). Επιθυμεί το ελάχιστο  των παροχών από τη μεριά του κράτους με το υπόλοιπο να συμπληρώνεται από την ατομική συνεισφορά του καθένα. Τα προβλήματα που δημιουργούνται από αυτή την προσέγγιση είναι πολλά και έχουν πολλάκις αναλυθεί. Τα κύρια βέβαια αφορούν στη μεγέθυνση των ανισοτήτων, την αύξηση της φτώχειας , και την διασάλευση του συνεκτικού ιστού των κοινωνιών.



[1]Βασίζεταικυρίωςστιςεργασίεςτου Tinbergen J.: On the Theory of Economic Policy. Amsterdam North Holland, 1952.